Piotr Oliński, analityk prawny Forum Obywatelskiego Rozwoju, specjalnie dla FXMAG
Marcin Kuchciak (MK): W narracji publicznej niejednokrotnie pada pojęcie „narodowych czempionów”. Mnie to przypomina jako żywo dążenie do „sławetnego” konceptu WOG-ów, czyli Wielkich Organizacji Gospodarczych, będących monopolistycznymi strukturami organizacyjnymi w gospodarce centralnie sterowanej lat 70-tych. Była ich ponad setka i wytwarzały 2/3 produkcji przemysłowej naszego kraju. Do bodaj najbardziej znanych należały zjednoczenia chemii gospodarczej Pollena, lotnicze PZL, automatyki Mera, farb Polifarb czy farmaceutyczne Polfa. Koncept, jak i cały system ówczesnej gospodarki, okazał się niewydolny. Czym tak dokładnie są narodowi czempioni, bo trudno mi się oprzeć wrażeniu, że trochę bezrefleksyjnie używamy tej frazy?
Piotr Oliński (PO): Problem z narodowymi czempionami zaczyna się już na poziomie definicji. Nie ma w nauce prawa, ani ekonomii jednej powszechnie uznanej. Do mnie przemawia definicja podana w Encyclopedia of International Political Economy. Narodowi czempioni to wybrane przez rządy państw przedsiębiorstwa, mające reprezentować wysiłek danej narodowej gospodarki i przez to cieszyć się specjalnymi względami. Wskazuje ona poprawnie charakterystyczne cechy czempionów – wielkość, selektywność wyboru przez rząd, wsparcie państwa.
Ale jeśli spojrzy Pan na jedyną polską monografię prawniczą dotyczącą narodowych czempionów autorstwa Rajmunda Molskiego, to on już podaje trzy możliwe definicje, jakich najczęściej się używa. W tej sytuacji rozjaśnić obraz powinien oczywiście rząd, który używa tego pojęcia do uzasadniania swojej polityki gospodarczej, na przykład poprzez zamieszczenie definicji narodowych czempionów i polityki ich promowania w jednym z aktów polityki (takich jak np. tzw. „plan Morawieckiego”). Nie mniej takiej definicji również nie ma.
Praktyka wskazuje natomiast, że przytoczoną przeze mnie definicję międzynarodową należy uzupełnić o jeszcze jedne element – w polskich warunkach promowani czempioni to spółki Skarbu Państwa.
MK: Zwykle narodowych czempionów kojarzy się z długoletnimi rządami PiS, lecz pomysł budowy takich olbrzymich organizacji padł raczej wcześniej. Jaka jest geneza narodowych czempionów w naszym wydaniu?
PO: Początek polityki promowania narodowych czempionów w Polsce to okolice roku 2010. Być może za punkt początkowy można uznać propozycję Narodowego Programu Nadzoru Właścicielskiego autorstwa Jana Krzysztofa Bieleckiego, ówczesnego Przewodniczącego Rady Gospodarczej przy Prezesie Rady Ministrów.
Program (który ostatecznie nie wszedł w życie) zakładał skupienie się polityki właścicielskiej państwa na wybranych, uznanych za strategiczne podmiotach, co z jednej strony było szansą na ich profesjonalizację, ale również betonowało państwową własność w tych spółkach.
To oczywiście bardzo umowny punkt startowy – zmiana w polskiej polityce gospodarczej w kierunku odejścia od prywatyzacji i zwiększania się zakresu własności państwowej oraz jej wpływów w gospodarce miała charakter ewolucyjny.
Faktem jednak jest to, że począwszy od ok. 2010/2011 roku zaczynają się pierwsze próby fuzji spółek Skarbu Państwa pod hasłem budowy narodowych czempionów – np. PGE/Energa zablokowana przez Prezesa UOKiK. To także czas pierwszych nacjonalizacji banków – w 2014 r. PKO BP przejmuje Nordea Bank Polska.
Równocześnie mamy do czynienia z próbą rozbudowywania i ekspansji istniejących spółek Skarbu Państwa – w 2012 roku KGHM kupuje chilijską kopalnię Sierra Gorda, co później negatywnie oceni NIK.
MK: Gdy przeanalizuje się historię gospodarczą naszego kontynentu, to ewidentnie z tego typu konceptem romansowali Francuzi czy Brytyjczycy, ale to było dziesiątki lat temu, w okresie, który nastąpił bezpośrednio po II wojnie światowej. Przy czym ich miłość do budowy wielkich organizmów gospodarczych kontrolowanych/wspieranych przez państwo dość szybko wygasła. My brniemy w koncept, który w cywilizowanych państwach jest już od dawna passé. Skąd to nasze zamiłowanie do straconych spraw?
PO: W gruncie rzeczy zadał Pan pytanie o polską duszę. Ale ono jest trafne – odpowiedź na niesamowitą karierę promowania narodowych czempionów (która przekroczyła przecież nawet polską polaryzację i podział partyjny) leży, by zacytować Wilhelma Röpkego, poza podażą i popytem. Marek Naczyk w swoim opracowaniu o genezie polityki promowania narodowych czempionów wskazywał na frustrację krajowych menadżerów funkcjonujących w strukturach międzynarodowych. To tłumaczy początki tej polityki, ale nie jej popularność, przeniknięcie do języka polityki i debaty publicznej.
Słusznie Pan zauważa, że państwa zachodnie na promowaniu narodowych czempionów się sparzyły. Nie jest trudno znaleźć kontrargumenty w debacie z jego (promowania) zwolennikami. Problem wiedzy w gospodarce i odgórnego wybierania zwycięzców, konflikt celów z polityką ochrony konkurencji, korelacja z korupcją, podatność na przechwycenie takiej polityki przez lobby – to wszystko są zjawiska bardzo dobrze opisane i polityka promowania narodowych czempionów jest w debacie eksperckiej ideą kontrowersyjną.
Tymczasem u nas już niemal półtorej dekady stanowi to niekwestionowalną latarnię wyznaczającą kurs politykom gospodarczym. Myślę, że to hasło, odwołujące się do narodu i wielkości (dwa komponenty pojęcia: „narodowy” i „czempion”) dobrze wpisało się w romantyczną mentalność narodową, którą Marcin Król opisuje jako „Nieustający Zbaraż”.
Proszę zauważyć, że debata o polityce właścicielskiej państwa w ostatniej dekadzie była daleka od eksperckości, momentami przybierała wręcz histeryczne tony, wchodziła w romans z nacjonalizmem gospodarczym.
Zwolennicy poszerzania domeny państwowej zamiast o nacjonalizacji mówili o „repolonizacji”. Dlatego też trudno jest prowadzić rzetelną dyskusję w tym temacie – dane i krytyka ekonomistów oraz prawników musi przebić się przez twardy i ugruntowany mocno w romantycznej tradycji mur emocjonalności.
MK: A może to jednak nie są tak do końca stracone sprawy. Istnieje całkiem dużo badań naukowych, które dowodzą, że sukcesy gospodarek japońskiej i południowokoreańskiej nie byłyby możliwe bez funkcjonowania w tamtejszym obrocie konglomeratów typu odpowiednio keiretsu czy czeboli? Tylko, czy rzeczywiście, to co jest dobre dla organizacji, jest także dobre dla całokształtu gospodarki?
PO: Sukcesy gospodarki czy wskazanych podmiotów gospodarczych? Mam wrażenie, że to są dwie różne rzeczy. Ten przykład Korei i Japonii oczywiście często się w dyskursie publicznym przewija, zdaje się że Mateusz Morawiecki jako premier wskazywał na inspiracje dalekowschodnie.
Tylko, że japońska i koreańska polityka gospodarcza tworzy masę własnych problemów. Niektórzy (np. William W. Lewis) opisują takie systemy jako gospodarki dualne – istnieje kilka wysokoproduktywnych branż, a reszta gospodarki pozostaje co najwyżej średnio rozwinięta, ponieważ cały dostępny kapitał finansowy i społeczny został zassany przez nieliczne podmioty.
Przykład koreański pokazuje jak wielkie problemy rodzi taki stan – gospodarka kraju zależy od ok. 50 podmiotów, które odpowiadają za ok. 80% PKB. To siłą rzeczy wytwarza układ korupcyjnych powiązań między światem polityki a menedżerami tych firm.
Financial Times podał badania, zgodnie z którymi dla managerów czeboli prawdopodobieństwo uzyskania wyroku w zawieszeniu wynosi 70% przy 40% dla reszty populacji. Taka polityka gospodarcza niebywale betonuje społeczeństwo.
Istnieje bardzo wąska klasa menedżerów największych podmiotów, ciesząca się specjalnymi względami zależnego od niej państwa, a awans do niej jest niebywale trudny i rzadki.
Z perspektywy zwolennika ładu konkurencyjnego gospodarka południowokoreańska po bliższym przyjrzeniu się to niemal dystopia. Kolejnym problemem Japonii i Korei Płd. jest podatność na kryzysy, czemu trudno się dziwić – przy takim uzależnieniu od relatywnie niewielkiej liczby podmiotów problemy kilku z nich odbijają się na całej gospodarce.
Tak na przykład kryzysy branży samochodowej są bardzo boleśnie odczuwane na Dalekim Wschodzie. Po dokładniejszym przyjrzeniu się Japonii i Korei Płd. naprawdę trudno mi zrozumieć, jak można postrzegać ich politykę gospodarczą za wzór.
MK: Do czego ogólnie prowadzi funkcjonowanie w polskim obrocie gospodarczym narodowych czempionów?
PO: Można żartobliwie skonstatować, że polityka promowania narodowych czempionów miała doprowadzić do cudu gospodarczego, a przyczyniła się do cudu cenowego na stacjach Orlenu. Gołym okiem widocznym skutkiem jest wykreowanie podmiotu, który w tym momencie odpowiada, zgodnie z deklaracjami jego członków zarządu za ok. 12% wpływów do budżetu. To niepokojące, zwłaszcza w zestawieniu z brakiem reakcji organu antymonopolowego na przedwyborcze wydarzenia na stacjach benzynowych. Obawiam się, że możemy być na początku drogi gospodarki uzależnionej od jednej firmy, co oczywiście nie jest kierunkiem nieodwracalnym.
Kolejnym skutkiem jest znaczący wzrost udziału państwa w gospodarce. Polski model oparto o rozwój spółek Skarbu Państwa, czego skutek jest widoczny we wszelkich badaniach czy rankingach wolności gospodarczej wzrost znaczenia państwa w gospodarce.
W ślad za tym idzie ograniczanie konkurencji – w raportach Prezesa URE widzimy np. jak po przejęciu EDF Polska przez PGE poziom koncentracji na rynku elektroenergetycznym wrócił do poziomów sprzed trzeciego unijnego pakietu liberalizacyjnego z 2009 r. Rynek gazu, i tak już wcześniej bardzo skoncentrowany, dzisiaj jest w 90% w rękach jednego podmiotu. Kapitał w sektorze bankowym niemal w połowie należy do Skarbu Państwa.
Ogólnie rzecz biorąc, moim zdaniem ten bilans nie wypada zbyt pozytywnie. Chyba, że dla Orlenu.
MK: Przejdźmy teraz do szczegółów. Moje wątpliwości od razu budzi efektywność operacyjna tego typu struktur. Jakiś czas temu przeanalizowałem spółki giełdowe. Przeciwstawiłem firmy prywatne podmiotom, w których pierwsze skrzypce grał Skarb Państwa, przy czym nie wydzieliłem z tego ostatniego grona narodowych czempionów. Dwie proste miary. Rentowność kapitału własnego giełdowych firm prywatnych z indeksu WIG30 w latach 2011-2021 wyniosła 11%, zaś tych z udziałem Skarbu Państwa 7%. Swoje zdanie na ten temat mieli inwestorzy giełdowi, ponieważ na koniec 2021 r. korporacje prywatne były wyceniane przy wskaźniku P/E na poziomie 16 pkt, zaś korporacje SP na poziomie 5 pkt. W obu przypadkach przepaść. Tak znaczne różnice zdaje się o czymś świadczą.
PO: Nie zaskakują mnie te wyniki. W Fundacji FOR na potrzeby komunikatu dotyczącego własności państwowej w gospodarce Marcin Zieliński wraz z dr Jakubem Karnowskim opracowali indeks państwowych spółek pokazujący wyniki giełdowe akcji posiadanych przez państwo na warszawskiej giełdzie w latach 2015-23. Wypadał on gorzej, niż indeksy sWIG80 i mWIG40, a przy zestawieniu ze stopą inflacji okazywało się, że państwo realnie traci na swoich aktywach giełdowych.
Wyniki spółek Skarbu Państwa poniżej średniej giełdowej pokazują nawet analizy sprzed lat. Z punktu widzenia prawnego to łatwe do wytłumaczenia – sensem własności państwa w spółkach jest chęć realizowania przez nie interesu publicznego.
To oznacza, że oprócz uzyskiwania zysku spółka ma do realizacji inne, mieszczące się w tym pojęciu zadania. Teoretycznie to może być ochrona środowiska, sprawiedliwość społeczna, ochrona strategicznych interesów państwa itd. W praktyce konkretyzuje to właściciel (tj. Skarb Państwa) i jak konkretyzuje widzimy wszyscy. Z perspektywy inwestorów to są po prostu immanentnie bardziej ryzykowne podmioty.
MK: Nie jest tajemnicą poliszynela, że narodowi czempioni stanowią niejednokrotnie przechowalnie dla osób o wątpliwych kompetencjach menedżerskich. Trafiają do czempionów ludzie, którzy nie powinni tam się znaleźć, a już z pewnością mieliby problem, aby zostać zrekrutowanymi przez biznes prywatny. Jak można zracjonalizować proces zatrudniania ludzi na czołowe stanowiska menedżerskie w narodowych czempionach? Miałem ostatnio ciekawą rozmowę z jednym z inwestorów zagranicznych. Jego recepta była prosta: zatrudniajcie więcej ludzi z zagranicy, bo nawet jak trzeba będzie im dużo więcej zapłacić, to i tak ze swoim doświadczeniem i siatką relacyjną, a także nieprzemakalnością polityczną, o wiele więcej zarobią dla nierzadko dużych wielomiliardowych narodowych czempionów. A to ku chwale podatników polskich czy przyszłych emerytów.
PO: Można ten proces łatwo zracjonalizować, ale nie na gruncie ekonomicznym, a politycznym. Znowu wyjdziemy poza podaż i popyt, ale gospodarka nie funkcjonuje w próżni.
To jest przejaw napędzanego polaryzacją procesu rozlewania się polityki na inne sfery życia. Z bardzo podobnym mechanizmem mamy do czynienia w obszarze sądownictwa. Argumenty ekonomiczne ustępują chęci budowania pozycji konkretnego obozu politycznego, dla którego miejsca w takiej spółce i wpływ na jej politykę to bardzo pomocny zasób.
Czytaj także: Nie ma różnicy między rządem Donalda Tuska a PiS w programie gospodarczym - Leszek Balcerowicz dla FXMAG
Politycy wiedzą również, że nie spotka się to z negatywną oceną wyborów, których olbrzymia większość również żyje rozpalonym do czerwoności sporem politycznym. W takiej atmosferze łatwo uzasadniać nawet decyzje nonsensowne i szkodliwe.
Proszę zauważyć, że decyzja o zakupieniu Polska Press przez Orlen z biznesowego punktu widzenia nie miała żadnego sensu. Sens był polityczny. Jeszcze bardziej widać to w udziale fundacji spółek Skarbu Państwa w niesławnej kampanii referendalnej w 2023 r. Inwestor zagraniczny, z którym Pan rozmawiał miał w pełni rację. Problem polega jednak na tym, że to nie są procesy, w których myślenie o dobru wspólnym odgrywa pierwszą rolę.
MK: W rozważaniach na temat narodowych czempionów zwykle pomija się problem konstytucyjności. Jakie wątpliwości na gruncie ustawy zasadniczej budzi funkcjonowanie narodowych czempionów?
PO: Znaczące. Podstawą ustroju gospodarczego RP jest bowiem społeczna gospodarka rynkowa (art. 20 Konstytucji). Jest to koncepcja ordoliberałów, oparta na myśleniu w kategorii ładu konkurencyjnego, który państwo powinno chronić. Państwo jest jednak w tym modelu sędzią, a nie kolejnym graczem na boisku.
Tendencje do monopolizacji gospodarki, stapiania się życia gospodarczego z politycznym twórcy koncepcji społecznej gospodarki rynkowej postrzegali jako patologię. Bardzo trudno jest uzasadnić promowanie określonych „czempionów” w tym modelu gospodarczym.
Nie mniej kontrowersyjny jest wzrost udziału państwa w gospodarce – np. Walter Eucken, czołowy myśliciel ordoliberalny dopuszczał „pojedyncze przedsiębiorstwa państwowe” pod warunkiem że nie zaburzają funkcjonowania ładu konkurencyjnego.
Czy takie ich funkcjonowanie jest możliwe w sytuacji, w której państwo świadomie kreuje jakiś podmiot do poziomu 90% udziałów w rynkach?
Moim zdaniem nie, a wskazać należy, że ustrojodawca w tekście Konstytucji dodatkowo podkreślił, że społeczna gospodarka rynkowa opiera się na m.in. własności prywatnej, w czym doktryna prawa konstytucyjnego słusznie widzi podstawę do wymogu kontynuowania polityki prywatyzacji przez państwo.
MK: Możliwe, że coś się zmienia w podejściu do narodowych czempionów. Niedawno szef resortu aktywów państwowych oświadczył, że oczekuje od zarządu PZU, aby ten przedstawił pomysł, co uczynić z posiadanymi przez ubezpieczyciela znaczącymi pakietami akcji w Banku Pekao i Alior Banku. Nie wiadomo, czy jest to podyktowane chęcią optymalizacji odnogi bankowej w ramach grupy kapitałowej PZU, czy też zapowiedź potencjalnej dezinwestycji, choć minister Jakub Jaworowski zaznaczył, że nie chodzi mu o prywatyzację. Czy rzeczywiście zmienia się klimat, jeżeli chodzi o narodowych czempionów?
PO: Nie wiem, czy się zmienia. Minister Aktywów Państwowych również mówił, że będzie kontynuował politykę wspierania narodowych czempionów (na EKF w Sopocie). Premier Donald Tusk, odnosząc się do udziału państwa w energetyce, również nie zapowiadał wielkich zmian (choć z wypowiedzi moim zdaniem nie wynika jasno, czy chodziło mu o podsektor przesyłu, który siłą rzeczy będzie państwowy i obejmuje po jednym podmiocie dla elektroenergetyki i gazu, czy o energetykę w ogólności). Jeśli są takie wypowiedzi, jak ta cytowana przez Pana to dobrze, może jest to zwiastun początku krytycznej ewaluacji już niemal 15 lat doświadczeń polityki promowania narodowych czempionów. Pozostaje nam poczekać na pojawienie się konkretów. Mam jednak obawę, że w polityce gospodarczej Polski „czasem musi zmienić się wszystko, żeby nie zmieniło się nic”.
MK: Dziękuję za rozmowę.
Zobacz również: Chiny już mają czystszą energię niż Polska. Jesteśmy coraz bardziej w tyle
Komentarze
Sortuj według: Najistotniejsze
Nie ma jeszcze komentarzy. Skomentuj jako pierwszy i rozpocznij dyskusję